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强行整合有形市场是在破坏市场机制
发布时间:2013/6/21 8:52:21    浏览:656

  ■ 汪泳

  广东省日前颁布了《关于推进公共资源交易体制改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),标志着广东省的公共资源交易改革拉开了帷幕。《指导意见》明确规定,广东省公共资源交易改革的基本原则是管办分离、集中交易、规范运行、加强监管、统筹推进。笔者拟就相关内容谈些自己的看法。

  公共资源交易行为的范围

  根据《指导意见》,公共资源进场交易范围包括政府采购,医疗药品、器械及耗材采购,政府投资或使用国有资金、依法必须招标的工程建设项目招投标,土地使用权出让,矿业权出让转让,特种行业经营权、出租车经营权、路桥和道路冠名权、大型户外广告经营权出让或转让,司法或行政机关罚没物拍卖、法院涉诉资产拍卖,政府特许经营,国有产权交易,保障性住房的商铺、机关事业单位房屋租赁或资产处置,财政性资金资助项目中介服务机构的选定,其他以招标、拍卖、挂牌等竞争性方式进行交易或不宜由市场承担的公共资源交易项目等9项内容。笔者认为,其中的部分交易行为处于无法可依、无据可依的状态,管理模式和监管模式并不明确,纳入统一平台有助于交易行为的规范管理和监管。但原本就已经建立起市场化机制的国有土地拍卖、国有产权交易等内容,其监管机制并不适宜强行统一。

  管办分离原则

  根据《指导意见》,,管办分离是指按照决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求,推行“决策、管理、操作”相分离的公共资源交易模式。

  目前政府采购管理中的“分级管理”、“管采分离”和“集中与分散采购相结合”的体制设计,是《政府采购法》立法的基本指导思想。“管采分离”属于整个体制设计的核心,是指政府采购监管与执行职能相分离,财政部门作为政府采购监督管理部门,履行政府采购的计划、管理与监督职能,政府采购中心作为集中采购机构,负责政府采购计划的实施与执行。将建设工程、产权交易、土地使用权买卖等纳入统一监管平台,特别是在《招标投标法》管采合一和多元化的分散管理体制下,从有利于加强监管的角度看,有着重要的现实意义。但将已经实行“管采分离”的政府采购纳入统一监管平台,将会加大现行单一化的政府采购监管机制与多元化的公共交易管理机制的矛盾。

  集中交易原则

  根据《指导意见》,集中交易是指整合各类公共资源交易平台,建设集中统一的公共资源有形市场。

  笔者认为,这一点非常值得商榷。各类公共资源交易具有类似性,但各自适用的法律制度、监管模式、管理体制、运行方式并不相同。其中,政府采购与其他几种交易市场适用法律法规不同、具体交易规则也不相同。将零星的分散的监管变为统一的集中的监管具有必要性和可行性,但强行建设集中统一的公共资源有形市场则非常荒谬。如果强行整合有形市场,这是否意味着服装市场要和电器市场整合,家具市场要和农贸市场整合,这样才能够规范运行、才方便市场监管部门进行监管?

  是否集中交易并非是规范管理的标志,市场经济是指市场在资源配置中起基础性作用的经济。市场的定义从来都是价格机制而不是有形市场。建设集中统一的公共资源有形市场并强制公共资源交易必须进场交易本身是破坏市场正常机制的行为。

  产权交易、土地交易、建设交易平台以及政府采购平台有其相同或相一致的特性,交易总量较小的地级市成立公共资源交易中心具有资源共享、平台共享、方便监管等一些优势。但针对大型城市或者是省级政府的具体情况,在原有框架之外再设立独立的公共资源交易中心将偏离大部制的改革方向。例如工程交易、政府采购、国有土地出让等都是几百亿元的交易量,人员较多、交易场地的面积也较大,在此条件下废止原有场地和现有组织机构再集中组建公共资源交易市场和公共资源交易中心,必然是一种极大的浪费。

  此外,按照公共资源交易市场改革的内容,公共资源交易中心不再操作具体项目,只是为各类公共资源交易活动提供场所、设施和服务。这直接违反了《政府采购法》的基本内容和集中采购机构的基本职能。

  综上,笔者认为,是否建立统一的公共资源交易市场应当基于法律法规的要求,由中央统筹规划、研究明确,各省、市、县因时因地因情况推行,不可一刀切,导致新的一轮“九龙治水”的格局。 (作者单位:广东省深圳市财政委员会)

  

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